工商业屋顶分布式光伏项目的开发建设最重要的包含建筑背调、投资备案、施工建设、并网验收四个阶段，因该类项目的施工行为是否属于建（构）筑物施工建设行为当前法律和法规层面并无清晰明确的规定，导致该类项目在施工建设环节是否必须办理建设工程规划许可证等建设施工系列手续亦模糊不清。本文拟结合团队律师检索到的相关文件、案例以及经办项目经验，对深圳地区该类项目施工建设环节需办理的许可、备案手续进行梳理，以供探讨。

  《民用建筑规划设计术语标准》关于“建筑物”的定义为：用建筑材料构筑的空间和实体,供人们居住和进行各种活动的场所；关于“构筑物”的定义为：为某种使用目的而建造的、人们一般不直接在其内部进行生产和生活活动的工程实体或附属建筑设施。

  而屋顶分布式光伏项目设施主要由光伏组件（即太阳能板）、支架、基础、线缆、逆变器、电力一次设备、二次设备等组成，该类项目设施设备如作为独立的个体存在，从上述“建筑物”及“构筑物”的定义来看，应不属于建（构）筑物范畴。但这并不必然得出屋顶分布式光伏项目的设施安装施工行为不属于建（构）筑物施工建设行为的结论。

  虽然当前法律和法规层面，对屋顶分布式光伏项目设施安装施工行为是否属于建（构）筑物施工建造行为无明确规定，但从深圳市发展和改革委员会于2022年12月发布的《深圳市分布式光伏发电项目管理操作方法》第二条第一款[1]对于光伏项目安装的高度限制以及明确“四面均不得围蔽形成建筑使用空间”的表述来看，相关主管部门判断该类项目的设施安装施工行为是否属于构筑物建设行为的关键应是看相关施工行为是否形成了建筑使用空间。即如果屋顶分布式光伏项目设施设施安装过程中，存在超过规定高度的钢架结构搭建等可能形成建筑使用空间的行为，则项目设施设备的安装施工行为便存在被认定为建（构）筑物施工建设行为，需要办理相关工程规划及施工许可等证件的风险。

  非经营性小型分布式光伏设施已在深圳市规划和自然资源局发布的《深圳市建设工程规划许可证豁免清单》（深规划资源规〔2023〕7号）[2]内，本文旨在讨论经营性工商业屋顶分布式光伏项目，因此不在前述豁免清单内。

  根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定[3]，建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设，需办理建设工程规划许可证。如前分析，屋顶分布式光伏项目设施安装过程中，如存在超过规定高度的钢架结构搭建等可能形成建筑使用空间的行为，则相关行为应属于建（构）筑物施工建设行为，即应办理建设工程规划许可证。

  深圳市中级人民法院在(2017)粤03行终279号行政判决书对此类项目的设施安装行为要不要办理相关建设工程规划许可证，亦作出了如下阐述：“……上诉人在铭可达大厦楼顶搭建钢架结构构筑物，高度为4.42米，层数为1层，总建筑面积为9143.75平方米，已经属于搭建构筑物，不仅是太阳能光伏并网发电组件安装。上诉人实际搭建了钢架结构构筑物，与建筑工程项目施工许可的内容不符。被上诉人福田城管局认定上诉人在铭可达大厦楼顶进行违法搭建的事实，具有证据支持，认定事实清楚。……上诉人申请利用其大厦楼顶建设太阳能光伏并网发电项目，获得投资项目备案和建筑工程项目施工许可，应当按照申请和许可的内容安装太阳能光伏并网发电组件。上诉人实际实施了搭建钢架结构构筑物的行为，未取得建筑工程规划许可，被上诉人福田城管局予以查处，具有事实和法律依据，程序合法。……”

  然，对于未超过规定高度的安装搭建行为是否就不属于建（构）筑物施工建设行为，可否免于办理相关规划许可手续，从本团队当前检索到的相关文件似乎并无法得出准确结论，本团队律师咨询有关部门亦未得到明确答复，建议建筑设计企业在项目开工前结合真实的情况事先向项目所在区县的规划部门进行咨询。

  根据《建筑工程项目施工许可管理办法》第二条[4]规定，房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的设备的安装，建筑设计企业在开工前应向城乡建设主管部门申请领取施工许可证。

  同时，广东省住房和城乡建设厅发布的《关于调整房屋建筑和市政基础设施工程项目施工许可证办理限额的通知》明确，自2019年9月1日起，工程投资额在100万元以下（含100万元）或者建筑面积在500平方米以下（含500平方米）的房屋建筑工程可以不申请办理施工许可证。《深圳市建设工程质量管理条例》第十八条[5]进一步细化，规定了合同价款在一百万元以上的建设工程，建筑设计企业应当依法在工程开工前按照规定申领施工许可证。

  从前述规定的条文内容来看，屋顶分布式光伏项目如投资额超过100万元或者建筑面积超过500平米，则需要申领施工许可证。但在实务中，对于屋顶分布式光伏项目是否需要办理施工许可证各地操作不一，例如北京市住房和城乡建设委员会在2022年某公开答复中表示在工业厂房屋顶建设分布式屋顶光伏不属于《北京市建筑工程施工许可办法》所述的建筑工程，依法不应办理建筑工程施工许可证。[6]

  鉴于深圳地区对于相关问题尚无明确的处理意见，本团队建议如项目工程投资额超出100万元或是所涉建筑面积超出500平米的，建设单位应事先与项目所在地区县住建部门（住房和城乡建设委员会）进行咨询。

  《建设工程质量管理条例》第十三条规定，建设单位在开工前，应当按照国家有关规定办理工程质量监督手续，工程质量监督手续可以与施工许可证或者开工报告合并办理。同时，该条例第四十三条规定了国务院各部门负责对专业建设工程质量的监督管理，即屋顶分布式光伏项目的监督管理应由能源主管部门负责。

  但本团队检索到国家能源局安全司在2021年6月关于《分布式光伏发电项目是否需要质监？》的公开答复[7]中表示分布式发电项目不属于国家能源局电力安全监管范围，不需电力建设工程质量监督站实施电力质监；在2024年9月关于《对接入公用电网的户用分布式发电项目的建设运行如何进行质量监督》的公开答复[8]中表示分布式发电项目不需进行电力建设工程质量监督，建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设工程质量负责，电力质监机构对电力建设工程的质量监督不替代工程参建各方的质量管理职能和责任。从上述答复内容来看，屋顶分布式光伏项目应无需办理电力建设工程质量监督手续。

  国家能源局于2013年11月发布的《分布式光伏发电项目管理暂行办法》（国能新能(2013)433号）第十一条提到了环境影响评价文件的简化与免除[9]，但是该局在2024年10月发布的《分布式光伏发电开发建设管理办法（征求意见稿）》中已将环境影响评价文件从可免除手续内容中删除。此外，我国生态环境部发布的《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》也已将光伏发电项目纳入管理类别（详见下表），工商业屋顶分布式光伏项目应属于管理名录中的“其他光伏发电”，因此，应办理环评影响登记表备案手续。

  因此，本团队建议建设单位在项目建成并投入生产运营前，按照《建设项目环境影响登记表备案管理办法》的规定，登录建设项目环境影响登记表备案系统, 注册填报并提交相关登记表。

  国家住房和城乡建设部颁布的《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》将需要进行消防验收的建设工程分为了“特殊建设工程”和“其他建设工程”两类，其中“特殊建设工程”在第十四条[10]以列举形式进行了明确，“其他建设工程在第二条规定为“特殊建设工程以外的其他按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程”。

  如前分析，假使光伏设备施工安装属于建（构）筑物施工，即属于建设工程范畴，则相关施工行为将涉及消防验收备案问题。从上述规定来看，本文所探讨的工商业屋顶分布式光伏项目并不在上述规定列举的“特殊建设工程”范围之列，但结合该规定对“其他建设工程”的定义以及住房和城乡建设部在2019年发布的《建筑光伏系统应用技术标准》（GB/T51368-2019）中明确了光伏系统建设的消防安全设计相关标准来看，工商业屋顶分布式光伏项目应纳入属于前述文件规定的“其他建设工程”范畴，即应办理消防验收备案。

  本团队建议建设单位组织竣工验收时对工程是否符合消防技术要求进行查验，并在项目竣工验收合格之日起五个工作日内报消防设计审查验收主管部门备案，且定期查验消防设施情况，做好被主管部门抽查的准备。

  屋顶分布式光伏项目涉及电力设备施工以及高空作业，通常施工环境复杂且工期较短，在施工建设中存在高空坠落、火灾、触电、坍塌等安全事故风险，因此对于设施设备质量的把关以及施工企业、人员的资质审查亦尤为重要。除按照相关行业标准及规范要求采购符合技术指标的光伏组件外，建设单位还需注意督促施工企业办理相关安全生产许可证以及审查施工人员进行电力作业及高空作业等需具备的特种作业操作证书。

  因当前法律法规层面对工商业屋顶分布式光伏项目所涉设施安装施工行为的法律性质并未界定清晰，因此相关项目安装施工行为是否需要办理工程规划许可及施工许可等行政许可、备案手续亦尚不明确，本文旨在抛砖引玉，望更多专业人士加入讨论，提出补充修正意见。

  同时，本团队建议相关建设单位在投资建设前与项目所在地有关行政主管部门保持沟通，充分了解当地政策，以避免因项目手续不全引发设施设备被认定为违法建筑而被以及被行政处罚等法律风险，同时建议建设单位委托法律专业人士对项目进行全流程把关与跟进。

  [1] 《深圳市分布式光伏发电项目管理操作办法》第二条第一款规定：“ 光伏项目安装最高点距离屋面不得超过2.8米，其中有楼梯间的居民光伏项目，安装最高点应不高于楼梯间屋面1米（最高点应不高于顶屋屋面4米）；且四面均不得围蔽形成建筑使用空间，不得利用光伏项目增加额外建筑面积。”

  [2] 《深圳市建设工程规划许可证豁免清单》第12条内容为：“装设通信设施、无线电发射设施、非经营性小型分布式光伏设施、供电开关箱、箱式变压器、5G 通讯塔基、多 功能智能杆等建设项目。”

  [3] 《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”

  [4] 《建筑工程施工许可管理办法》第二条规定：“在中华人民共和国境内从事各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装，以及城镇市政基础设施工程的施工，建设单位在开工前应当依照本办法的规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门（以下简称发证机关）申请领取施工许可证。

  工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门可以根据当地的实际情况，对限额进行调整，并报国务院住房城乡建设主管部门备案。

  按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。”

  [5] 《深圳市建设工程质量管理条例》第十八条规定：“合同价款在一百万元以上的建设工程，建设单位理应当依法在工程开工前依规定申领施工许可证。施工许可证未列明的工程项目不得施工。合同价款在一百万元以下，但是涉及公共安全的桥梁、隧道、地下通道、燃气管道、锅炉、压力容器和压力管道等建设工程也应当依法按照前款规定办理施工许可手续。水利工程项目施工许可按照国家的有关规定执行。”

  [9] 《分布式光伏发电项目管理暂行办法》第十一条规定：“项目备案工作应根据分布式光伏发电项目特点尽可能简化程序，免除发电业务许可、规划选址、土地预审、水土保持、环境影响评价、节能评估及社会风险评估等支持性文件。”

  [10] 《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》第十四条规定：“具有下列情形之一的建设工程是特殊建设工程：（一）总建筑面积大于二万平方米的体育场馆、会堂，公共展览馆、博物馆的展示厅；（二）总建筑面积大于一万五千平方米的民用机场航站楼、客运车站候车室、客运码头候船厅；（三）总建筑面积大于一万平方米的宾馆、饭店、商场、市场；（四）总建筑面积大于二千五百平方米的影剧院，公共图书馆的阅览室，营业性室内健身、休闲场馆，医院的门诊楼，大学的教学楼、图书馆、食堂，劳动密集型企业的生产加工车间，寺庙、教堂；（五）总建筑面积大于一千平方米的托儿所、幼儿园的儿童用房，儿童游乐厅等室内儿童活动场所，养老院、福利院，医院、疗养院的病房楼，中小学校的教学楼、图书馆、食堂，学校的集体宿舍，劳动密集型企业的员工集体宿舍；（六）总建筑面积大于五百平方米的歌舞厅、录像厅、放映厅、卡拉ＯＫ厅、夜总会、游艺厅、桑拿浴室、网吧、酒吧，具有娱乐功能的餐馆、茶馆、咖啡厅；（七）国家工程建设消防技术标准规定的一类高层住宅建筑；（八）城市轨道交通、隧道工程，大型发电、变配电工程；（九）生产、储存、装卸易燃易爆危险物品的工厂、仓库和专用车站、码头，易燃易爆气体和液体的充装站、供应站、调压站；（十）国家机关办公楼、电力调度楼、电信楼、邮政楼、防灾指挥调度楼、广播电视楼、档案楼；（十一）设有本条第一项至第六项所列情形的建设工程；（十二）本条第十项、第十一项规定以外的单体建筑面积大于四万平方米或者建筑高度超过五十米的公共建筑。”